La data de 27 decembrie 2017, Parlamentul a transmis preşedintelui, spre promulgare, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 care are în vedere intervenţii legislative privind procedura de numire şi de demitere a conducerii Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (ANCOM).
Această lege a făcut obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională stabilind în februarie 2018 că dispoziţiile acesteia sunt constituţionale faţă de criticile formulate prin raportare.
Având în vedere decizia CCR şi distinct de criticile de neconstituţionalitate prezentate în obiecţia asupra căreia Curtea s-a pronunţat, preşedintele Iohannis consideră că legea menţionată „cuprinde în continuare unele dispoziţii de natură să genereze incertitudine în aplicare prin dificultăţile pe care le creează în privinţa asigurării continuităţii, stabilităţii şi independenţei funcţionării ANCOM, motiv pentru care se impune reexaminarea de către Parlament”.
Argumentele lui Iohannis
- La art. I pct. 3 din legea aflată la promulgare se modifică art. 11 din OUG nr. 22/2009, în sensul că preşedintele şi cei doi vicepreşedinţi ai ANCOM sunt numiţi de către Parlament, în şedinţa comună a celor două Camere, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi. Anterior acestei reglementări şi înainte de modificarea pe care aceasta a suferit-o prin OUG nr. 33/2017, conducerea ANCOM era numită de către Preşedintele României, la propunerea Guvernului. Observăm că întreaga putere executivă (aţâţ Guvernul, cât şi Preşedintele României) este eliminată din cadrul procedurii de numire a conducerii ANCOM, ceea ce determină un dezechilibru între puterile statului în ceea ce priveşte atribuţiile legate de propunerea, numirea şi controlul care vizează o autoritate administrativă autonomă precum ANCOM. Doar repartizarea echitabilă a acestor atribuţii între puterile legislativă şi executivă şi, în cadrul acesteia din urmă, între Preşedintele României şi Guvern, poate asigura independenţa operaţională a ANCOM. În acest sens este relevant faptul că, aşa cum se reţine şi în considerentul 47 al deciziei Curţii Constituţionale nr.64/2018, atribuţia Preşedintelui României de a numi în funcţie preşedintele ANCOM a fost reglementată ca urmare a scrisorii de punere în întârziere din data de 29 ianuarie 2009 (Cauza nr. 2008/2.366). În această scrisoare Comisia Europeană a atras atenţia asupra faptului că au fost încălcate prevederile Directivei 2002/21/CE privind un cadru de reglementare comun pentru reţelele şi serviciile de comunicaţii electronice, în ceea ce priveşte obligaţia de garantare a independenţei autorităţii naţionale de reglementare în domeniul comunicaţiilor prin faptul că numirea şi demiterea conducerii ANCOM reveneau în exclusivitate prim-ministrului.
Modificările succesive şi cu soluţii juridice radical diferite în privinţa modalităţii de numire a conducerii ANCOM au creat instabilitate şi imprevizibilitate legislativă, afectând funcţionarea instituţiei, cu efecte directe asupra independenţei sale.
De altfel, cu privire la asigurarea independenţei autorităţilor naţionale de reglementare pentru reţelele şi serviciile de comunicaţii electronice, Directiva 2009/140/CE de modificare a Directivei 2002/21/CE statuează faptul că independenţa autorităţilor naţionale de reglementare ar trebui întărită pentru a asigura o aplicare mai eficientă a cadrului de reglementare şi pentru a spori autoritatea şi gradul de previzibilitate al deciziilor acestora. În acest scop, în dreptul intern trebuie prevăzute dispoziţii exprese care să protejeze astfel de autorităţi naţionale de reglementare de intervenţii externe sau de presiuni politice de natură să pună în pericol evaluarea independentă a chestiunilor înaintate acestora. Monopolizarea de către Parlament a tuturor atribuţiilor legate de propunerea, numirea şi demiterea conducerii ANCOM, precum şi a atribuţiilor de control este de natură să încalce dispoziţiile exprese ale Directivei 2009/140/CE de modificare a Directivei 2002/21/CE.
- La art. I pct. 4 din legea transmisă la reexaminare se introduc patru noi alineate după alin. (1) al art. 11 din OUG nr. 22/2009. La alin. (11) se prevede că numirea preşedintelui şi a celor doi vicepreşedinţi ai ANCOM, cu nominalizarea funcţiilor, se face la propunerea comună a Comisiei pentru tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor a Camerei Deputaţilor şi a Comisiei economice, industrii şi servicii a Senatului. Conform alin. (12), cele două comisii vor efectua selecţia propunerilor dintr-o listă care conţine un număr mai mare de candidaţi decât numărul celor ce urmează a fi numiţi, pe baza criteriilor prevăzute la art. 11 alin. (3) şi (4). La alin. (13) se prevede că persoanele care îndeplinesc criteriile prevăzute de prezenta lege îşi pot depune candidaturile la unul dintre secretariatele comisiilor enunţate la alin. (11).
O analiză sistematică a dispoziţiilor sus-prezentate relevă lipsa lor de claritate, precizie şi predictibilitate întrucât nu reglementează ipoteza în care nu se depun mai multe candidaturi pentru fiecare dintre cele trei funcţii. Într-o asemenea situaţie nu este clar dacă procedura de depunere a candidaturilor se reia până când sunt depuse mai multe candidaturi (cel puţin două) pentru fiecare funcţie sau se continuă procedura de numire în funcţie cu votul celor două Camere acordat singurului candidat care şi-a depus candidatura pentru una dintre cele trei funcţii.
- La art. I pct. 5 din legea transmisă la reexaminare se introduce pct. 5, potrivit căruia la art. 11 alin. (5) din OUG nr. 22/2009, după lit. f), se introduce o nouă literă, lit. g), potrivit căreia mandatul preşedintelui şi al vicepreşedinţilor ANCOM încetează, printre altele, şi prin demitere, în cazul în care nu mai îndeplinesc condiţiile prevăzute la alin. (3) şi (4), în condiţiile alin. (8), sau în situaţii excepţionale, atunci când, prin acţiunile lor, au afectat în mod grav independenţa funcţională a autorităţii faţă de entităţile prevăzute la art. 18 alin. (5) sau capacitatea administrativă a autorităţii de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege.
Această reglementare reprezintă un nou caz de încetare a mandatelor conducerii ANCOM. Astfel, în condiţiile în care motivele pentru care se poate dispune de Parlament demiterea din funcţie a preşedintelui şi a celor doi vicepreşedinţi ai ANCOM nu sunt clar şi precis indicate şi nu sunt detaliate prin criterii obiective care trebuie avute în vedere atunci când este evaluată activitatea conducerii în vederea demiterii; astfel, gradul de subiectivitate al deciziei creşte semnificativ generând un risc de exces de putere, aspect de natură să afecteze independenţa operaţională a ANCOM. Cu privire la demiterea conducerii unei autorităţi naţionale de reglementare, Directiva 2002/21/CE prevede că membrii conducerii acestor instituţii sau înlocuitorii acestora nu pot fi demişi decât în cazul în care nu mai satisfac condiţiile necesare îndeplinirii sarcinilor precizate în prealabil în legislaţia naţională. Mai mult, în aceeaşi Directivă se prevede expres că statele membre se asigură că decizia de demitere a conducătorului autorităţii naţionale de reglementare sau, după caz, a membrilor organului colectiv care îndeplineşte această funcţie în cadrul acesteia se face publică la momentul demiterii. Conducătorul demis al autorităţii naţionale de reglementare sau, după caz, membrii demişi ai organului colectiv care îndeplineşte această funcţie în cadrul acesteia, primeşte/primesc o expunere a motivelor care se publică şi are/au dreptul de a solicita publicarea acesteia, în cazul în care aceasta nu ar avea loc în lipsa solicitării sale/lor. Precizăm că niciuna dintre aceste reguli expres prevăzute în legislaţia europeană nu sunt precizate în actul normativ aflat la publicare.
Nu în ultimul rând, legea nu prevede actul juridic prin care se dispune demiterea şi nici un remediu efectiv, aşa cum expres impune Directiva. Presupunând că demiterea ar fi dispusă printr-o hotărâre a Parlamentului, precizăm că hotărârile, ca acte individuale ale Parlamentului, nu pot fi atacate în justiţie pentru a ne putea afla în prezenţa unui remediu efectiv.
- Potrivit art. I pct. 5 din lege, la art. 11 se adaugă alin. (52), conform căruia respingerea raportului anual al ANCOM duce la demiterea conducerii ANCOM. Această demitere de jure a conducerii ANCOM de către cele două Camere ale Parlamentului are ca efect subminarea independenţei funcţionale a acestei autorităţi întrucât se instituie o modalitate de demitere a conducerii prin votul unei majorităţi parlamentare, prin natura ei politică. În plus, un astfel de vot, dat în Parlament, nu este susceptibil de un control obiectiv, eventual în faţa unei instanţe judecătoreşti. În absenţa acestui control asupra deciziei de demitere, garanţiile furnizate de aplicarea în legislaţia naţională a Directivei-cadru 2002/21/CE sunt lipsite de eficienţă. Precizăm că potrivit Directivei-cadru 2002/21/CE, autorităţile naţionale de reglementare acţionează independent şi nu solicită şi nici nu primesc instrucţiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea sarcinilor lor, numai organismele de soluţionare a căilor de atac având competenţa de a suspenda sau de a revoca deciziile luate de către autorităţile naţionale de reglementare.
- De asemenea, la art. I pct. 5 din legea transmisă la promulgare, se introduce pct. 6, potrivit căruia la art. 11 se adaugă alin. (53), care prevede că vicepreşedinţii ANCOM pot fi demişi, la propunerea motivată a preşedintelui ANCOM, de către cele două Camere ale Parlamentului. Ne aflăm din nou în faţa unei reglementări imprecise şi insuficiente, întrucât aţâţ preşedintele, cât şi cei doi vicepreşedinţi trebuie să se bucure de o protecţie egală în ceea ce priveşte motivele demiterii, astfel încât propunerea preşedintelui ANCOM pentru demiterea vicepreşedinţilor să nu se poată baza decât pe motivele de demitere prevăzute, în prealabil, în lege. În acest sens sunt şi prevederile Directivei 2009/140/CE care statuează faptul că normele privind motivele revocării din funcţie a conducerii autorităţii naţionale de reglementare ar trebui să fie stabilite în prealabil, pentru a înlătura orice îndoială rezonabilă legată de neutralitatea respectivei autorităţi şi de inflexibilitatea acesteia faţă de factorii externi.
Faţă de argumentele expuse mai sus şi având în vedere competenţa legislativă exclusivă a Parlamentului, vă solicităm reexaminarea Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii. (Neagu Monica).
